Військово-економічна допомога Заходу: підтримувальна терапія за дефіциту ліків
З початку повномасштабного вторгнення Росії військова та економічна допомога західних демократій Україні досягла суттєвих розмірів. Вартісна величина військової, фінансової та гуманітарної допомоги від держав-союзниць упродовж 24 січня 2022 р. — 31 травня 2023 р. становила 165,4 млрд євро за сумою зобов’язань (дані Кільського інституту світової економіки). Ця сума охоплює військову, гуманітарну й фінансову допомогу державних інститутів ; вона не включає приватні пожертвування, витрати на утримання українських біженців і допомогу Україні від міжнародних організацій.
Важливо, що Захід інвестував значні ресурси не лише у збереження України як суверенної держави, а й міжнародного порядку, заснованого на правилах, у запобігання загарбницьким війнам у світі та в збереження миру у власних країнах. Очевидно, що Україна бореться не лише за власну незалежність, а й за європейські цінності та захищає ЄС від повзучої російської експансії.
Якщо до вказаних 165,4 млрд євро допомоги додати ще державні витрати на утримання українських біженців у країнах перебування (57,9 млрд євро), то сума підтримки України державами-союзницями збільшиться до 222,4 млрд євро. Всі наведені суми стосуються двосторонньої допомоги Україні від держав-союзниць і не включають фінансування від багатосторонніх інститутів – МВФ, Світового банку, ООН і ЄБРР, які додатково виділили Україні 12,8 млрд євро.
Розподіл навантаження та видів підтримки України між різними донорами вказує на те, що поки що працює формула, розроблена на початку війни – США надають Україні початкову фінансову допомогу і посилюють її військово-оборонну спроможність, а ЄС формує пакет допомоги на цілі відновлення і післявоєнної відбудови та сприяє просуванню України на шляху євроінтеграції (https://www.rand.org/pubs/research_reports/ RRA2200-1.html).
Найбільшим двостороннім донором України зараз є США – країна, що задокументувала готовність передати Україні 70,7 млрд євро допомоги, включаючи 42,8 млрд військової допомоги. Показово, що на США припадало 43% сумарної допомоги західних демократій Україні. ЄС як колективне утворення та його окремі члени зобов’язалися надати Україні 68,4 млрд євро або 41% від загальної допомоги. Європейська комісія і Рада ухвалили виділення Україні 35,1 млрд євро, Уряди-члени ЄС – 33,3 млрд, Європейський фонд миру – 5,6 млрд євро.
Серед 3-х видів підтримки ЄС домінує фінансова (майже 50% загальної підтримки ЄС), в той час як у структурі пакету допомоги США — військова (понад 60%). Важливими донорами України стали також Великобританія (сума допомоги – 10,7 млрд євро), Японія (6,6 млрд) і Канада (5,3 млрд євро).
Таблиця 1 – Фінансова, гуманітарна і військова допомога Україні від держав-союзниць у період 24.01.2022-31.05.2023 у млрд євро (зобов’язання щодо надання)
| Країна (група країн) | Фінансова допомога | Гуманітарна допомога | Військова допомога | Разом допо-мога 3-х видів |
| ЄС, колективні інститути та країни-члени | 32,8 | 7,6 | 28,0 | 68,4 |
| Країни-члени ЄС | 5,5 | 5,5 | 22,4 | 33,3 |
| Колективні інститути ЄС | 27,3 | 2,1 | 5,6 | 35,1 |
| ЄС (Єврокомісія і Рада) | 25,3 | 2,1 | 0,0 | 27,5 |
| Європейський фонд миру | 0,0 | 0,0 | 5,6 | 5,6 |
| Європейський інвестбанк | 2,0 | 0,0 | 0,0 | 2,0 |
| Англо-саксонські країни | 31,6 | 4,3 | 51,3 | 87,2 |
| США | 24,3 | 3,6 | 42,8 | 70,7 |
| Великобританія | 3,9 | 0,3 | 6,6 | 10,7 |
| Канада | 3,4 | 0,4 | 1,5 | 5,3 |
| Австралія | 0,0 | 0,1 | 0,4 | 0,4 |
| Інші двосторонні донори | 6,9 | 1,8 | 1,1 | 9,9 |
| Японія | 5,6 | 1,0 | 0,0 | 6,6 |
| Норвегія | 0,9 | 0,2 | 1,0 | 2,1 |
| Південна Корея | 0,4 | 0,2 | 0,0 | 0,6 |
| Швейцарія | 0,0 | 0,4 | 0,0 | 0,4 |
| Туреччина | 0,0 | 0,0 | 0,1 | 0,1 |
| Всього двосторонні донори | 71,3 | 13,7 | 80,4 | 165,4 |
| Багатосторонні донори | 12,8 | 0,0 | 0,0 | 12,8 |
| МВФ | 3,2 | 0,0 | 0,0 | 3,2 |
| ЄБРР | 2,8 | 0,0 | 0,0 | 2,8 |
| ООН | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,1 |
| Група Світового банку | 6,8 | 0,0 | 0,0 | 6,8 |
Джерело: Kiel Institute for the World Economy.
Вагомість різних донорів у формуванні військової, фінансової та гуманітарної допомоги Україні демонструє й діаграма 1. Як бачимо, у міжкраїнному вимірі лідерами з надання військово-економічної допомоги Україні із суттєвим відривом від інших є США (70,7 млрд євро), Великобританія і Німеччина (по 10,7 млрд), далі йдуть Японія, Канада, Польща, Нідерланди і Норвегія.
Відносно своїх економічних можливостей на передньому краї фінансового протистояння агресору стоять Східно-європейські країни, країни Північної Європи та США. Лідерами за обсягами наданої Україні допомоги у відсотках до свого ВВП стали Естонія (1,3% ВВП), Латвія (1,1%), Литва (1%), Польща (0,7%), Словаччина (0,6%), Данія і Норвегія (по 0,5% ВВП), Фінляндія, Нідерланди, Великобританія, Чехія (по 0,5% ВВП), США, Швеція, Болгарія, Хорватія, Канада і Німеччина (по 0,3% річного ВВП). З іншого боку, найменші обсяги допомоги Україні серед розвинутих країн надали Ірландія, Австралія, Швейцарія, Франція, Італія, Іспанія, Бельгія та Греція. Кожна з цих країн погодилася виділити на допомогу Україні менше 0,1% свого річного ВВП.
В цілому сума зобов’язань держав-союзниць з надання Україні військової допомоги до 1 червня 2023 р. становила 80,4 млрд, а фінансової допомоги – 71,3 млрд євро. Такі обсяги допомагають українцям чинити опір ворогу і підтримують надання публічних послуг під час війни. В той же час військова допомога Україні складає лише 7,1% комбінованих військових витрат членів НАТО у 2023 р., які в даний час не воюють з Росією. А економічна та військова допомога Україні дорівнює близько 0,3% річного ВВП країн західної демократії.
Кільський інститут світової економіки підрахував також відношення фінансової допомоги Україні в розрізі країн ЄС до їх витрат на енергетичні субсидії власному бізнесу і населенню. З’ясувалося, що в середньому воно дорівнює 12%. Але в Румунії відношення допомоги Україні до власних енергетичних субсидій становить 1,5%, Італії – 1,6%, Греції – 1,8%, Угорщині – 2%, Іспанії – 2,3%, Франції та Ірландії – по 3%, Німеччині – 4%, Португалії – 4,7%.
Будучи вдячними нашим союзникам за матеріальну й фінансову підтримку в боротьбі з російською агресією, все ж таки маємо вказати на фундаментальні вади процесів планування і надання різних видів допомоги нашій країні в 2022-2023 роках:
· неадекватність масштабам російсько-української війни західної військової допомоги у частині номенклатури і кількості озброєнь, які передаються Україні;
· домінування кредитного компоненту над грантовим у складі фінансової допомоги ЄС, що заганяє знекровлену Україну в борговий зашморг і виглядає жорстоко й цинічно на фоні жертовної боротьби українців за безпеку Європи в цілому;
· неминучий дефіцит зовнішнього офіційного фінансування в найближчі роки при збереженні ілюзорних очікувань європейської бюрократії на чудодійну силу приватних інвестицій у справі відновлення напівзруйнованої війною економіки.
Важливим чинником затяжного характеру війни та невиправданих втрат людських життів є недостатність західної військової допомоги Україні. Фахівці Кільського інституту наводять такі дані: під час ІІ світової війни США передали Великобританії 27 751 танк і 4 356 одиниць ствольної артилерії. Кількість такого ж озброєння від США Радянському Союзу становила 7 172 і 961 (див. діаграма 2). Для порівняння: Україні у 2022 році всі союзники зобов’язалися передати 471 танк і 379 гаубиць, і це при тому, що Україна не отримала жодної підтримки у формі бойової авіації.
Якщо перейти від натуральних одиниць виміру до вартісних, то фахівці Кільського інституту підрахували, що з 24 лютого 2022 р. до 1 червня 2023 р. США витратили на військову допомогу Україні 0,18% свого річного ВВП. Такі суми були в рази меншими, ніж щорічні витрати США на допомогу союзникам в інших війнах.
США витрачали щороку на військову допомогу:
· 2,8% ВВП під час корейської війни 1950-1953 рр;
· 1% ВВП під час війни у В’єтнамі 1965-1975 рр;
· 0,7% ВВП під час війни в Іраку в 2003-2010 рр;
· 0,25% ВВП під час війни в Афганістані в 2001-2010 рр.
Багато військових аналітиків підтверджують той факт, що Україна не має достатньої кількості озброєнь — від снарядів до бойових літаків, — необхідних для того, щоб вибити російські війська з укріплених позицій. Серйозним стримуючим фактором є також відсутність у ЗСУ переваги в небі; в сучасних війнах жодна західна армія не розпочала б наступальної операції на укріплені рубежі супротивника, не маючи такої переваги.
Ситуація з фінансовою підтримкою України союзниками є дещо кращою, ніж з військовою. На середину 2023 року іноземні кредитори і донори профінансували понад 50% видатків Держбюджету за І півріччя. Однак, суттєві проблеми для фінансової стійкості України породжуються переважанням кредитного компоненту зовнішнього фінансування над грантовим (діаграма 3). Так, фінансова допомога від колективних інститутів ЄС надається здебільшого у формі позик, а частка грантів становить 0,4%.
В структурі загальної фінансової допомоги Україні частка грантів на 1 червня 2023 р. становила 42% (в основному за рахунок великого грантового внеску США). У складі надходжень зовнішнього офіційного фінансування у 2023-2026 роках, згідно із прогнозом МВФ, частка грантів у середньому становитиме 20%.
Підбадьорює той факт, що фінансова допомога США на 100% складається з грантів. Частка грантів у структурі фінансової допомоги Німеччини дорівнює 82,1%, Норвегії – 100%, Японії — 14,4%, Нідерландів – 74,5%, Великобританії – 16,7%, Канади – 14,2%. Португалія, Фінляндія і Данія 100% допомоги Україні передавали у формі грантів, але їх обсяги є незначними.
На коротко- і середньострокову перспективу перед Україною гостро стоїть завдання посилення грантового компоненту фінансової підтримки від партнерів. Грантовий характер фінансування, на відміну від кредитного, не генерує проблем боргової стійкості й не виснажує обмежені внутрішні ресурси на боргові цілі.
Слід вказати, що за планом Маршала в 1948-1953 рр. 91% американської допомоги Західній Європі передавалося в формі грантів. План пост-конфліктної реконструкції Боснії та Герцеговини на 1996-2004 рр. передбачав надходження 82% міжнародної допомоги через грантове фінансування.
Іншою вадою зовнішньої підтримки України є примарні надії на масштабний приплив іноземного приватного капіталу до економіки України, що немовби компенсуватиме дефіцит зовнішнього офіційного фінансування.
На думку авторитетних експертів, якби Росія оплатила більшу частину витрат на відновлення України, то це було б справедливо і зменшило тиск на бюджети ЄС. На жаль, у офіційних колах зараз домінуює позиція щодо бажаного залучення приватних інвесторів у відбудову України. Так, західні уряди напередодні Лондонської конференції у червні 2023 р. проголосили її головним пріоритетом відновлення й реконструкцію України, але важку роботу щодо мобілізації необхідного фінансування, на їх думку, має виконати приватний сектор.
Міжнародні фінансові організації — МФК, МІГА, ЄБРР, ЄІБ, КфВ — 12 травня 2023 р. оголосили про створення Української Інвестиційної платформи EBRD-G7-DFI, яка націлюється на сприяння спільному фінансуванню ЄБРР та інших учасників шляхом посилення співпраці у справі відбудови України з фокусом на участь приватного сектору.
На рівні ЄС почали працювати над створенням спеціального механізму «Team Europe» щодо приватних інвестицій з використанням торгівельного фінансування ЄС, експортних кредитів та інвестиційних гарантій із залученням ініціатив приватного сектора ЄС.
Початковим етапом реалізації цього підходу можна вважати підписання угод між Європейською Комісією, ЄІБ, ЄБРР і МФК вартістю близько 800 мільйонів євро на конференції у Лондоні. Угоди, підтримані Європейським фондом для стійкого розвитку (що є частиною NDICI-Global Europe), базуються на спільних міжнародних зобов’язаннях мобілізувати приватний сектор до відбудови України.
У цьому зв’язку відомі дослідники Т.Еш та І. Бонд звертають увагу на те, що навіть якщо західні політики остерігаються небажання своїх платників податків витрачати значні суми на відбудову України, нереалістично допускати, що приватний сектор значною мірою профінансує відновлення України. Це пояснюється кількома причинами:
1) навіть після закінчення війни буде важко переконати інвесторів у тому, що росія не повернеться знову; безперечно, інвестори вважали б Україну безпечнішим місцем для інвестування, якби вона була членом НАТО;
2) нікуди не зникнуть і занепокоєння інвесторів щодо верховенства права в Україні; потрібен буде час для того, щоб інвестори переконалися, що інвестиційний клімат в Україні змінився порівняно з довоєнним;
3) навіть якби не було ризиків війни і поганого управління, обсяг інвестицій, потрібних Україні, набагато перевищує той, який інші країни були в змозі залучити із приватних джерел. Наприклад, взірцеві Польща та Угорщина напередодні вступу до ЄС в 2004 р. отримували приплив прямих іноземних інвестицій (ПІІ) на рівні 2-3% ВВП на рік протягом 20 років. Для України це було б еквівалентно 3-4 млрд доларів на рік (виходячи з обсягу нашого ВВП). До війни Україна щороку залучала ПІІ обсягом лише 0,5-1% ВВП, при тому, що більшу їх частину пов’язували з поверненням українських капіталів з Кіпру та інших офшорних центрів.
Погоджуючись з аргументами Т.Еша й І. Бонда, слід вказати й на те, що об’єктивно приватний капітал не зможе покрити суттєву частину витрат на відбудову зруйнованого житла, шкіл, садочків, лікарень і соціальних закладів, доріг, мостів, вокзалів, відновлення природного середовища і гідротехнічних споруд, розмінування земель, ін. Приватний інвестор завжди концентрується на прибуткових проектах, а більшість проектів у сферах надання публічних послуг чи створення основ життєдіяльності людини не можуть бути прибутковими у грошовому виразі (хоча мають значну суспільну корисність).
Акцент на залученні приватного капіталу до відбудови України вже відображено у недавніх документах ЄС. Так, у червні 2023 р. Єврокомісія прийняла «Пропозиції для регуляцій Європарламенту і Ради щодо створення Українського Фонду». У цьому документі знаходимо такі цікаві положення: «З огляду на те, що потреби у відновленні, реконструкції та модернізації України є значними і не можуть бути покриті лише з бюджету ЄС, свій внесок повинні зробити як державні, так і приватні інвестори. Український Фонд (Ukraine Facility) будуватиметься на засадах мобілізації як публічних, так і приватних коштів і передбачатиме збільшення підтримки приватних інвестицій у довгострокову реконструкцію України».
За планами Єврокомісії Український фонд буде покривати як короткострокові потреби у відновленні, так і середньострокові витрати на модернізацію. Фонд має надавати послідовну підтримку Україні на 2024-2027 рр., координуючи свою діяльність з Міжвідомчою координаційною платформою донорів. Проголошено, що даний Фонд покриватиме розрив зовнішнього фінансування України й надаватиме планові позики, гарантії та гранти передбачувано, впорядковано і вчасно.
Український фонд включатиме три основоположні компоненти:
(i) Фінансова підтримка держави для впровадження реформ та фінансування інвестицій, передбачених Українським планом відновлення; забезпечення макрофінансової стабільності,
(ii) Інвестиційна програма України з фокусом на мобілізації приватних інвестицій та розширенні доступу підприємців до фінансування;
(iii) Допомога для вступу до ЄС, що поширюватиметься на технічну експертизу та розбудову інститутів.
1-й компонент функціонуватиме у формі грантової допомоги ЄС і надання позик. План, під який надаватиметься фінансування, повинен містити пріоритети та ключові заходи з відновлення, реконструкції та модернізації країни, а також реформи на шляху вступу до ЄС.
2-й компонент – Рамкова інвестиційна програма України, слугуватиме цілям залучення приватних і державних інвестицій у відбудову України та підтримки виконання Плану. Вона доповнюватиме існуючі фінансові інструменти для України (змішаного фінансування і гарантій) з можливістю їх масштабування.
Відносно 2-го компоненту Тімоті Еш зазначав, що на порядку денному сьогодні мало б стояти питання конфіскації російських активів та їх використання на цілі відновлення України; і це був би більш реалістичний підхід, ніж ілюзорні сподівання на спроможність приватного сектору вирішити масштабні завдання в Україні, позбавивши при цьому західних політиків клопоту з пошуку необхідних джерел фінансування.
Розглядаючи детально пропозиції Єврокомісії щодо конструкції Українського фонду, знову бачимо надання переваги кредитним джерелам фінансування України над грантовими у частині офіційного фінансування. Вочевидь, такий підхід загострюватиме боргові проблеми України, але не обтяжуватиме бюджет ЄС.
Відповідно до офіційних документів максимальний обсяг ресурсів для Українського фонду становитиме 50 млрд євро у 2024-2027 рр. і формуватиметься він за рахунок:
(a) позик, гарантованих ЄС понад ліміти, встановлені багаторічними фінансовими рамками (MFF) для бюджету ЄС;
(b) нового спеціального інструменту — Українського резерву (Ukraine Reserve), який покриватиме всі видатки на надання безповоротної допомоги Україні, грантів та гарантій ЄС або його інститутів.
Індикативна сума забезпечення Українського резерву з бюджету ЄС становить, щонайменше, 2,5 млрд євро на рік. Український резерв має наповнюватися Європейським парламентом і Радою за звичайними бюджетними процедурами.
Тобто Єврокомісія планує виділяти в 2024-2027 роках на безвідшкодовну допомогу Україні 2,5 млрд євро на рік, що становить 0,7% потреб у відновленні, оцінених Світових банком, Урядом України і Єврокомісією станом на 23 лютого 2023 року (411 млрд доларів). Варто згадати, що в 2022 р. США надали Україні 12 млрд доларів у формі грантів, а в 2023 р. – 7,2 млрд доларів.
Одночасно Єврокомісія наголошує, що позики ЄС надаватимуться Україні на пільгових умовах з терміном погашення до 35 років, а перші виплати основної суми боргу почнуться не раніше 2034 р. ЄС погодився покривати відсотки за своїми позиками Україні упродовж 2024-2027 рр. з бюджету ЄС і не стягувати з України адміністративні витрати за цей період.
Єврокомісія також відзначає, що підтримка Україні буде надаватися здебільшого через Український фонд, замінюючи фінансування інших фондів. Так, після запуску цього фонду буде зведено до мінімуму двосторонню підтримку в рамках Інструменту сусідства, розвитку та міжнародного співробітництва «Глобальна Європа» (NDICI), при збереженні програм транскордонного співробітництва.
Насамкінець слід відзначити, що посилення спроможності України виграти війну, відновити мир і відбудувати економіку є вагомим суспільним благом для Заходу. Тімоті Еш правильно вказує на те, що небажання Заходу вирішити ці завдання з використанням належного обсягу ресурсів поставило б Захід перед небезпекою економічної та політичної нестабільності у країні з найбільшою армією в Європі, загрозами кратного зростання чисельності українських біженців у ЄС та вимагало б суттєвого нарощування оборонних бюджетів ЄС і НАТО. Тому Захід об’єктивно зацікавлений у підтримці України під час війни та активізації процесу її відбудови з опорою на всі доступні джерела фінансування. З іншого боку, Україні вкрай необхідна адекватна допомога Заходу для того, щоб отримати військову перевагу над ворогом, стати економічно сильною та зміцнити власний оборонний комплекс, який захищатиме суверенітет України і безпеку ЄС.